原标题：无人机专项立法应重点解决哪些问题
制图/高岳
与井喷式发展的无人机市场相比,却存在着相关立法缺失、监管措施比较滞后等问题。虽然,我国出台了《民用无人机空中交通管理办法》等一系列规定,但上述规定的内容比较宏观、笼统,对无人机生产、销售、使用各环节没有详细的管理规定和实施细则,特别是对无人机低空空域的飞行活动没有明确的法律条文进行规范
5月9日中午,重庆机场南部方向受到无人机干扰,航班起降受到影响,12架次航班备降外场。记者从民航重庆安全监督管理局了解到,今年以来,重庆已出现多起无人机影响航道导致民航航班躲避的情况。
近年来,无人机消费市场井喷。然而,由于无人机生产、飞行和运用等仍未有统一的国家标准,加之相关部门监管不力,无人机“闯祸”事件时有发生,且愈演愈烈。
在去年的重庆“两会”上,重庆市人大代表、西南大学化学化工学院副院长魏沙平就建议抓紧制定无人机飞行活动管理办法,确保这一行业持续健康发展。
5月10日,重庆市公安局发布了加强民用无人驾驶航空器飞行管理的通告,“通告”要求,重庆行政区域内使用民用无人驾驶航空器进行飞行活动的,必须遵守相关法律、法规和规章；同时也对未经批准,民用无人驾驶航空器严禁飞行区域等进行了明确。
公安机关针对无人机管理发布“通告”,加大参与无人机监管的力度,这在全国范围内并不多见。
近日,《法制日报》记者与重庆社会问题研究所共同就目前重庆市无人机的管理状况、无人机无监管飞行存在哪些隐患、相关部门如何应对、如何立法规制等问题进行了调查采访。
飞行准入门槛高“黑飞”现象普遍
去年以来,多家媒体报道了重庆多个行政执法部门运用无人机进行执法取证的新闻。除了对无人机优越性能进行宣传,这些报道并未涉及使用无人机是否经过审批、驾驶员是否有相关资质等内容。
根据《通用航空飞行管制条例》规定,操控重量大于7公斤的无人机进行飞行活动,或飞行范围超过视距内半径500米、相对高度高于120米,应向有关飞行管制部门提出划设临时飞行空域的申请,经批准后方可飞行。
对于如何界定是否属于“黑飞”,重庆市公安局相关负责人在解读“通告”时表示,根据《通用航空飞行管制条例》《通用航空飞行任务审批与管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人机驾驶员管理规定》等相关规定,未向国家飞行管制部门提出临时空域和飞行计划申请,或未按照批准的飞行计划实施的无人机违规飞行均为“黑飞”。
《法制日报》记者从民航重庆安全监督管理局副书记汤军处获悉:“目前在中国进行无人机飞行需要满足三个条件:操作人员具有无人机驾驶执照；军方审批的合法空域；申报民航飞行计划。
而据重庆首个无人机驾驶员培训中心负责人张洪介绍,目前国内的低空飞行活动还必须依据《中华人民共和国民用航空法》等法律法规,必须由在工商部门和行业主管部门同时登记注册的公司向飞行管制部门提出申请,获得批准后方可飞行,个人报备暂时不予批准。
“有时候我们‘黑飞’也属无奈。”航拍摄影爱好者向某告诉《法制日报》记者,个人难以申请空域是“黑飞”的主要原因。“一旦出现意外,后果的确很严重。我们希望相关部门能给我们一条合法的途径”。
“无人机飞行必须申请空域和计划,为了更加方便无人机的使用,重庆无人机飞行审批流程正在进行简化。”汤军介绍。
对于无人机飞行审批,重庆市公安局相关负责人表示,根据《通用航空飞行管制条例》的相关规定,使用民用无人驾驶航空器飞行应当向飞行管制部门提出飞行计划申请,经批准后实施。重庆市临时空域申请部门为西部战区空军参谋部航空管制处；飞行计划申请部门为民航重庆空中交通管理分局。
“通告”称,未经批准,严禁民用无人驾驶航空器在规定区域上空飞行。那么未经有关部门批准进行飞行的,将受到怎样的处罚呢?
重庆市公安局相关负责人表示,根据《通用航空飞行管制条例》第四十一条规定,从事通用航空飞行活动的单位、个人违反本条例规定,有未经批准擅自飞行的；未按批准的飞行计划飞行的；不及时报告或者漏报飞行动态的；未经批准飞入空中限制区、空中危险区等情形之一的,由有关部门按照职责分工责令改正,给予警告；情节严重的,处2万元以上10万元以下罚款,并可给予责令停飞1个月至3个月、暂扣直至吊销经营许可证、飞行执照的处罚；造成重大事故或者严重后果的,依照刑法关于重大飞行事故罪或者其他罪的规定,依法追究刑事责任。
据不完全统计,目前重庆市操作无人机飞行的人员约有1.3万人,且逐年上升,而拥有无人机驾驶执照的仅有230人左右。且绝大部分无照无人机使用者在室外操作时都实现了视距外飞行。
销售环节也是对无人机监管的重要一环。然而,记者调查发现,由于目前无人机市场缺乏一个系统的管理体系,工商等职能部门对无人机销售环节无法进行有效监管。使用者在购买无人机时也不用进行身份认证。
据向某介绍,一些商家还会私下为使用者提供无人机改造零配件。使用者经过自行改造,便可使无人机的性能大大提升,能够飞得更高、更远。
“只要不在机场、监狱、重要军事设施等敏感区域附近驾驶无人机,几乎很难被人发现,就算是发生坠落伤人或影响其他军民飞行器正常飞行的事故,如没被当场抓获,便可逃避法律法规制裁。”这是在重庆无人机使用者之间公认的事实。
“黑飞”存多重隐患危害公共安全
无人机无序飞行极易干扰军民飞行器正常运行,甚至可能酿成飞行事故,给国家和人民生命财产造成损失。
《法制日报》记者查阅资料发现,今年以来,国内已有多家机场多次发生无人机等飞行物入侵机场净空保护区、妨碍航班运行安全的事件。2月3日,深圳机场有三个航班机组同时报告,在飞机起飞或落地过程中发现疑似无人机的不明升空物,威胁飞行安全。空管部门在接报后采取紧急措施,调整进出港航班间隔的同时指挥空中飞机避让,导致多个出港航班出现不同程度的延误。
对于无人机“黑飞”的危害,重庆市公安局有关负责人称,根据相关实验,一只重1.8千克的鸟与一架飞行速度为960公里/小时的大飞机相撞,产生的冲击力比炮弹还大。一般的消费级无人机的重量为1.5千克至150千克,通常由质地坚硬的材料制成,无人机若与高速飞行的飞机相撞,严重时可能造成机毁人亡的惨剧。另外还可能造成地面人身财产安全(坠机落体)等。
无人机存在的主要隐患风险不仅仅是对航班正常飞行的干扰。记者调查了解到,使用无人机随意高空航拍还容易造成重要军事目标的暴露。
据了解,目前,重庆市无人机飞行限高多在500米左右,自带摄像头在500米高空可拍摄0.5千米范围的图像,经过改装的无人机还可搭载性能更高的摄像器材,从而获得更加清晰的图像。
一些摄影爱好者常常利用无人机进行高空航拍,并将航拍图片上传至互联网供网友分享,个别爱好者为获取点击率和知名度,特意上传一些敏感区域航拍照片,使重要军事设施暴露,带来泄密隐患。
记者调查发现,有人曾在重庆某军事基地附近放飞无人机,发现通过安装在无人机上的摄像头可以清晰拍摄基地内部全貌。
此外,由于无人机目标小、速度快、易操控、隐蔽性强,且具有一定的负重能力,加之可随意购买使用,有可能被别有用心人员利用,成为开展非法活动的工具。
在回答《法制日报》记者关于利用无人机实施违法行为会受到怎样处罚的问题时,重庆市公安局有关负责人表示,不论是否经过批准,利用无人机实施扰乱单位秩序、寻衅滋事等违反治安管理的行为,公安机关都有权依照治安管理处罚法相关规定给予处罚,特别是在“通告”确定的区域内,因其违法飞行活动易造成严重后果,公安机关将依法处罚。另外,驾驶(操控)无人机的人员未取得操作(驾驶)资格证明文件的,公安机关亦有权依法给予治安管理处罚。
监管措施滞后立法迫在眉睫
“‘黑飞’无人机通常是遭到举报后被查处,执法部门通常是公安机关。使用者即使拿到无人机驾照,会不会出现有证而不被相关部门认可的情况?”已经从事无人机航拍1年多的贺某认为,监管部门之间职责不明确,是他进行无人机驾驶最担心的事情。
无人机“黑飞”,相关部门将如何处置?重庆市公安局相关负责人介绍说,国家已经明确规定了无人机管理的职责。
空军负责空域划设及监管,组织对空中不明情况的查证处置,参与违法违规飞行活动的地面查处；民航负责无人机登记、驾驶员管理、飞行管理、飞行审批报备,对违规飞行活动进行地面查处；地方公安机关负责违法违规飞行器降落后的秩序维护和现场处置,配合有关单位对违法违规飞行的单位和个人进行查处。
另外,公安机关根据治安管理处罚法第二十三条第二项,可以对严重扰乱社会秩序的行为和第六十四条第二项之规定对无证驾驶行为给予治安处罚。
公安机关在具体处置过程中,根据相关法律法规,对构成犯罪的依法追究刑事责任,对违反治安管理的给予治安处罚,其他情况移交相关部门处理。
“通告”的发布,也表明公安机关已经意识到无人机对于公共安全的危害,并力求参与到对无人机的有效监管中。
根据“通告”规定,未经审批不得飞行无人机。这一规定有何法律依据?重庆市公安局有关负责人表示,国务院、中央军委根据《中华人民共和国民用航空法》联合制定的行政法规《通用航空飞行管制条例》明确规定了使用机场飞行空域、航路、航线及需要划设临时飞行空域的,均应当向飞行管制部门提出申请,经飞行管制部门批准后方可使用空域,以及实施飞行前,应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请,按照批准权限,经批准后方可实施等。因此,“通告”要求未经依法审批不得飞行无人机,有充分的法律依据。
“与井喷式发展的无人机市场相比,相关立法存在缺失、监管措施比较滞后。”中国民航大学副研究员刘晓山认为。
由于无人机“黑飞”闯祸不断,世界各国都在抓紧完善相关管理条例。目前我国关于无人机的法律法规存在较大空白,而美国在相关领域的经验,尤其是在空域的管理和划分方面的经验于我国而言具有一定借鉴意义。
美国联邦航空管理局(FAA)对于美国境内的无人机管理一向以严格著称,前不久,FAA刚对芝加哥航拍公司开出了20万美元的罚单。而紧接着美国新罕布尔州便出台了无人机管理法案,严格程度较FAA更胜一筹,业界称其为史上最严。
目前,我国出台了《民用无人机空中交通管理办法》等一系列规定,但上述规定的内容比较宏观、笼统,对无人机生产、销售、使用各环节没有详细的管理规定和实施细则,特别是对无人机低空空域的飞行活动没有明确的法律条文进行规范。
据重庆市公安局相关负责人介绍,针对无人机领域中出现的新情况、新问题,国家空管委组织起草了《无人机飞行管理规定》《低空空域使用管理规定》等文件,对无人机的登记、飞行管理、空域使用等作出了全面规定,正在公开征求意见；公安部公布了治安管理处罚法(修订公开征求意见稿),其中新增了对无人机违法飞行的治安处罚条款,也正在公开征求意见。
西南政法大学行政法学院讲师杜苏认为,公安机关有必要介入无人机的监管,要加强法治宣传和执法力度,严厉打击利用无人机开展违法犯罪活动。执法中会有无人机捕获的问题,作为强制行为最好也由公安机关来实施,这样也能对接现有法律框架,目前空警也是民航和公安双重领导。
“在空中,民航一般自己可以处理,但在地上离了公安肯定不行。试想民航带人在居民小区里四处抓‘黑飞’,这就很不正常了。”杜苏说。
杜苏认为,无人机参照载人航空器制定一个管理标准不难,但最好以部门规章的形式颁布,不要以政府内部文件的形式发布。目前专业立法领域经常出现的问题是,法律非常粗疏,各种概念全靠内部文件界定,但内部文件又不属于立法法上说的法源,很容易发生合法性争议,导致全盘效力紊乱。（记者 吴晓锋）
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4月14日至4月30日,四川成都双流机场接连发生9起无人机扰航事件。总计造成114个航班备降、超过40个航班延误、4架飞机返航、超1万旅客出行受阻被滞留机场。5月5日,四川省公安厅机场公安局召开关于近期查处成都双流国际机场净空保护区域无人机违法飞行案件的情况通报会:4月21日12时,戴某未经西部战区空军和民航空中管制部门批准,在成都市双流区协和街道锦江路五段一无名路进行无人机飞行操作。成都市公安局双流区分局对该男子作出了行政拘留5日并收缴无人机的处罚。4月22日16时许,夏某未经西部战区空军和民航空中管制部门批准,在成都市双流区永安镇凤凰村11组永安水库旁进行无人机飞行操作。成都市公安局双流区分局对该男子作出了行政拘留5日并收缴无人机的处罚。4月23日15时许,张某未经西部战区空军和民航空中管制部门批准,在成都市双流区永安镇毛家湾公园足球场内进行遥控模型飞机飞行操作。成都市公安局双流区分局对该女子作出了行政拘留5日并收缴模型飞机、电池及遥控器的处罚。
4月20日,江苏南京禄口机场发生一起因无人机影响航班正常起降事件,导致机场14个航班晚点。
5月1日,云南昆明机场被无人机干扰。据估算,当天共约42个航班(造成28个航班备降、4个航班返航和10个航班积压)、近万余名旅客出行受到影响。
5月8日16时30分左右,四川省绵阳市南郊机场分局接到南郊机场空管反映,称在附近某学校有人在放飞无人机。经民警调查发现,此次在南郊机场放飞无人机的男子姓蒋,系安州区某婚庆公司工作人员。据蒋某介绍,当天他放飞无人机是为他人拍照,飞行高度只有10多米,自认为不会对机场航班造成影响。鉴于蒋某的行为尚未影响机场航班的正常起降,南郊机场分局依据治安管理处罚法相关规定,以扰乱公共场所秩序对蒋某处以行政拘留5日的处罚。
